Wprowadzenie¹

Kanada wypracowała jeden z najbardziej spójnych i systemowych modeli przeciwdziałania przemocy wobec kobiet, w którym profilaktyka (primary prevention) zajmuje centralne miejsce. Podejście to opiera się na założeniu, że przemoc nie jest wyłącznie problemem jednostek, lecz wynika z norm społecznych, nierówności płci oraz szerszych uwarunkowań społeczno-ekonomicznych – dlatego skuteczna polityka musi działać „uprzedzająco”, zanim przemoc wystąpi.

Kanadyjska polityka przeciwdziałania przemocy wobec kobiet i innym formom przemocy ze względu na płeć jest zbudowana jako system wielopoziomowy: łączy ramy federalne, działania prowincji i terytoriów, współpracę międzyrządową, instrumenty analityczne stosowane w całej administracji oraz odpowiednie finansowanie. Jej istotą nie jest jeden odrębny „program profilaktyczny”, lecz połączenie polityki równościowej, działań prewencyjnych, wsparcia dla osób doświadczających przemocy, reform wymiaru sprawiedliwości i rozwiązań społecznych w zakresie mieszkalnictwa, zdrowia czy usług społecznych. Takie ujęcie dobrze odpowiada standardom kompleksowej polityki profilaktycznej opisanym w podręczniku UN Women i The Equality Institute, który podkreśla, że skuteczna polityka prewencji powinna być skoordynowana, całościowa, międzysektorowa i osadzona w podejściu whole-of-government oraz że sama profilaktyka musi iść w parze z systemem wsparcia i odpowiedzialnością instytucji.

Historia rozwiązań w zakresie zapobiegania przemocy

Historia obecnego modelu zaczyna się na poziomie federalnym w 2017 r., kiedy rząd Kanady uruchomił strategię It’s Time: Canada’s Strategy to Prevent and Address Gender-Based Violence. Była to pierwsza w historii kraju federalna strategia dotycząca przemocy ze względu na płeć, zorganizowana wokół trzech filarów: profilaktyka jest jednym z trzech równorzędnych obszarów, obok wsparcia dla osób doświadczających przemocy i reform systemu sprawiedliwości. Strategia od początku miała charakter whole-of-government, miała koordynować działania już istniejące i tworzyć podstawę do dalszych, trwalszych rozwiązań. W jej ramach ustanowiono też Gender-Based Violence Knowledge Centre w ówczesnym Status of Women Canada jako punkt centralny odpowiedzialny za koordynację działań, gromadzenie danych i wiedzy oraz raportowanie wyników.

Kolejnym krokiem było przejście od strategii stricte federalnej do wspólnej architektury krajowej. W styczniu 2021 r. ministrowie/ministry federalni, prowincjonalni i terytorialni odpowiedzialne za polityki równości płci i wzmocnienie statusu kobiet, przyjęli Joint Declaration for a Canada Free of Gender-Based Violence. Deklaracja ta wyznaczyła wspólną wizję, zasady, cele, filary i fundament przyszłego ogólnokanadyjskiego planu działań. Dokument jest określany jako historyczny kamień milowy, bo właśnie on stworzył ramy dla budowy wspólnego planu krajowego, a nie wyłącznie działań jednego szczebla administracji.

Efektem tego procesu było uruchomienie w listopadzie 2022 r. National Action Plan to End Gender-Based Violence – dziesięcioletniego planu krajowego. Plan ten nie zastępuje polityk prowincji i terytoriów, lecz daje wspólną ramę działania dla całego kraju. Wprost wskazano w nim, że przemoc ze względu na płeć wymaga skoordynowanego podejścia krajowego, realizowanego przez rząd federalny, prowincje i terytoria we współpracy z osobami, które przeżyły przemoc, społecznościami rdzennymi, usługodawcami, ekspertkami i ekspertami, samorządami, sektorem prywatnym i środowiskiem naukowym. Plan jest przy tym pomyślany jako dokument „evergreen”, czyli mający być aktualizowany wraz ze zmianą potrzeb i pojawianiem się nowych problemów.

W tym modelu polityka zapobiegania jest osadzona jednocześnie w dwóch głównych ramach. Pierwszą stanowi nadal federalna strategia It’s Time, która jest wkładem rządu federalnego do realizacji planu krajowego. Drugą stanowi sam National Action Plan, który porządkuje działania wspólne dla całej federacji. Na poziomie treści plan krajowy obejmuje pięć filarów: profilaktykę, wsparcie dla ofiar i osób ocalałych oraz ich rodzin, responsywny system sprawiedliwości, wdrażanie rozwiązań opartych o społeczności rdzenne oraz społeczną infrastrukturę i środowisko umożliwiające skuteczne działanie. Jego cele obejmują m.in. zmianę norm społecznych, postaw i zachowań sprzyjających przemocy oraz zajęcie się społecznymi i ekonomicznymi determinantami przemocy.

Profilaktyka jako fundament

W kanadyjskim modelu profilaktyka stanowi jej fundament polityki publicznej zorientowanej na zakończenie przemocy wobec kobiet i innej przemocy ze względu na płeć. Profilaktyka w modelu kanadyjskim obejmuje działania, które:

• zapobiegają przemocy zanim do niej dojdzie,
• koncentrują się na zmianie norm społecznych i stereotypów płci,
• wzmacniają równość płci i relacje oparte na szacunku,
• oddziałują na społeczne i ekonomiczne determinanty przemocy.

Część profilaktyczna planu krajowego jest wyraźnie zakorzeniona w analizie przyczyn przemocy. W dokumencie wskazano, że przemoc jest podtrzymywana przez kulturowe i społeczne wyobrażenia o normach płci, nierównościach płciowych oraz dysproporcjach w ekonomicznej, politycznej i społecznej władzy. Dlatego potrzebne są polityki i programy, które oddziałują właśnie na te postawy i zachowania. Jednocześnie plan zaznacza, że przemoc jest zakorzeniona nie tylko w nierównościach płciowych, lecz także w innych systemowych nierównościach, takich jak kolonializm, rasizm, ableizm, ubóstwo czy dyskryminacja ze względu na orientację seksualną i tożsamość płciową. To nadaje kanadyjskiej polityce wyraźny charakter intersekcjonalny.

Kanadyjski National Action Plan to End Gender-Based Violence traktuje profilaktykę jako jeden z kluczowych filarów polityki – rozumianą przede wszystkim jako profilaktykę pierwotną, czyli działania ukierunkowane na eliminowanie przyczyn przemocy, zanim do niej dojdzie.

Profilaktyka jest rozumiana jako działanie wielośrodowiskowe, co oznacza, że działania profilaktyczne powinny być prowadzone równolegle w różnych przestrzeniach życia społecznego (podejście typu whole-of-society, w którym odpowiedzialność za zapobieganie przemocy jest rozłożona na wiele sektorów): w rodzinie i relacjach prywatnych, w przestrzeni publicznej i społecznościach lokalnych, w szkołach i szkolnictwie wyższym,  miejscach pracy, w środowisku cyfrowym.

Plan wyraźnie podkreśla, że profilaktyka nie może być uniwersalna („one-size-fits-all”). Skuteczne działania muszą być: wrażliwe na płeć (gender-informed), intersekcjonalne, uwzględniające doświadczenia traumy (trauma- and violence-informed), kulturowo adekwatne i dostępne. Oznacza to m.in. dostosowanie działań do potrzeb różnych grup, takich jak osoby z niepełnosprawnościami, społeczności rdzenne, osoby migranckie czy uchodźcze, oraz zapewnienie dostępności językowej i komunikacyjnej.

Szczególną rolę odgrywają działania skierowane do dzieci i młodzieży. Plan wskazuje, że: bezpieczne, stabilne i wspierające relacje w dzieciństwie, rozwijanie zdrowia psychicznego, budowanie kompetencji społecznych tworzą fundament dla późniejszych zdrowych relacji i ograniczają ryzyko przemocy w dorosłości.

Priorytety dalszych działań

Wytyczono następujące priorytety:

• edukacja dzieci i młodzieży w zakresie relacji, zgody (consent), tożsamości płciowej i seksualności,
• rozwijanie świadomości społecznej dotyczącej przemocy i dostępnych form wsparcia,
• prowadzenie szeroko zakrojonych szkoleń dla profesjonalistów pracujących w różnych sektorach,
• zaangażowanie mężczyzn i chłopców w działania profilaktyczne,
• rozpoznawanie przemocy jako problemu także w miejscu pracy.

Wszystkie działania powinny być oparte na podejściu intersekcjonalnym i ukierunkowane na zmianę relacji władzy, które wzmacniają przemoc.

Plan wskazuje kilka głównych obszarów interwencji:

1. Kampanie społeczne i zmiana norm
Rozwój kampanii opartych na dowodach, dotyczących m.in. równości płci, praw kobiet i osób 2SLGBTQI+, form i skutków przemocy oraz odpowiedzialnego funkcjonowania w środowisku cyfrowym. Kampanie te powinny być współtworzone z odbiorcami i dostosowane kulturowo.

2. Edukacja dzieci i młodzieży
Wdrażanie programów szkolnych i środowiskowych obejmujących m.in. prawa człowieka, relacje oparte na szacunku, zgodę, przeciwdziałanie przemocy rówieśniczej oraz analizę przyczyn przemocy (np. rasizmu, kolonializmu, dyskryminacji).

3. Szkolenia dla profesjonalistów
Rozwijanie kompetencji w zakresie podejścia trauma-informed wśród przedstawicieli wielu sektorów (edukacja, zdrowie, wymiar sprawiedliwości, media, administracja, pracodawcy).

4. Zaangażowanie mężczyzn i chłopców
Działania ukierunkowane na zmianę norm męskości, promowanie pozytywnych wzorców oraz wczesną profilaktykę (w tym przeciwdziałanie przemocy wobec dzieci).

5. Wsparcie dla społeczności rdzennych
Wspieranie programów tworzonych i prowadzonych przez Pierwsze Narody, Inuitów i Metysów.

Takie sektory jak edukacja, rynek pracy, media i inne są częścią jednego, spójnego systemu profilaktyki, który angażuje wiele sektorów jednocześnie (whole-of-society approach), zakłada współodpowiedzialność instytucji publicznych, prywatnych i społecznych, koncentruje się na zmianie norm, relacji i struktur społecznych, a nie tylko zachowań jednostek.

W kanadyjskim modelu działania edukacyjne są traktowane jako rdzeń profilaktyki i obejmują długofalowe kształtowanie norm, postaw i kompetencji społecznych. Zgodnie z National Action Plan to End Gender-Based Violence, profilaktyka w sektorze edukacji (szkoły, uczelnie, edukacja nieformalna, organizacje pozarządowe) to m.in.: działania skierowane do dzieci i młodzieży, zanim pojawią się wzorce przemocy w relacjach, rozwijanie wiedzy o równości płci i zdrowych relacjach; wzmacnianie umiejętności takich jak komunikacja, rozwiązywanie konfliktów, rozpoznawanie przemocy. 

Wskazuje się także na miejsca pracy jako ważne środowisko dla profilaktyki. Wynika to z faktu, że przemoc wobec kobiet wpływa na funkcjonowanie ekonomiczne (absencja, bezpieczeństwo, stabilność zatrudnienia), ale także, że normy związane z płcią i władzą są reprodukowane także w środowisku pracy. Dlatego działania obejmują m.in.: rozwijanie polityk antyprzemocowych i antydyskryminacyjnych w organizacjach, szkolenia dla personelu, w tym kadry zarządzającej, budowanie bezpiecznych i inkluzywnych środowisk pracy, włączanie pracodawców w szersze strategie przeciwdziałania przemocy. Sektor prywatny jest wprost wskazywany w dokumentach jako partner w realizacji polityki, a nie tylko jej odbiorca.

Media i szerzej – system komunikacji publicznej – odgrywają w Kanadzie kluczową rolę w profilaktyce, ponieważ są głównym nośnikiem norm społecznych. W ramach strategii i planu krajowego podkreśla się potrzebę: zmiany narracji społecznych dotyczących przemocy (np. odchodzenia od obwiniania ofiar), promowania równości i relacji opartych na szacunku, prowadzenia kampanii społecznych, które pokazują, że przemoc nie jest akceptowana społecznie, angażowania mediów jako partnerów w zmianie norm, a nie tylko kanału przekazu.

Kto odpowiada za politykę?

Za tworzenie i koordynację polityk na poziomie federalnym odpowiada przede wszystkim Women and Gender Equality Canada (WAGE). To właśnie WAGE prowadzi federalną strategię, obsługuje sekretariat i koordynuje współpracę z prowincjami i terytoriami. Federalna strategia obejmuje jednak więcej instytucji m.in. Public Health Agency of Canada, Public Safety Canada, Department of National Defence, RCMP, Immigration, Refugees and Citizenship Canada oraz Department of Justice Canada. Innymi słowy, profilaktyka i przeciwdziałanie przemocy są w Kanadzie rozpisane na kilka resortów i agencji, a nie skupione wyłącznie w jednym urzędzie ds. kobiet.

Za wymiar międzyrządowy odpowiada przede wszystkim Forum łączące ministry i ministrów ds statusu kobiet działających na poziomie federalnym, prowincji i terytoriów. Jest to stała platforma współpracy, ministrowie i ministry spotykają się corocznie i ustalają wspólne priorytety. Jednym z pięciu stałych priorytetów forum jest właśnie przeciwdziałanie przemocy ze względu na płeć i dostęp do wymiaru sprawiedliwości. To forum było kluczowe dla przyjęcia wspólnej deklaracji z 2021 r. i dla wypracowania krajowego planu działań.

Wdrażanie polityk

Struktura wdrażania jest w Kanadzie oparta na połączeniu wspólnej ramy krajowej i elastycznej realizacji lokalnej. WAGE zawarło z każdą prowincją i terytorium dwustronne porozumienia wdrożeniowe. Porozumienia te są celowo elastyczne, tak aby poszczególne jurysdykcje mogły odpowiadać na własne potrzeby, wyzwania i priorytety w obrębie wspólnych filarów planu. Każda prowincja i każde terytorium określają własne coroczne działania, a porozumienia są aktualizowane, by reagować na zmieniające się potrzeby i nowe problemy.

Bardzo istotnym elementem kanadyjskiej architektury są nie tylko filary merytoryczne, ale też o trzy komponenty warunkujące skuteczność polityki: 1) przywództwo, koordynacja i zaangażowanie, 2) dane, badania i mobilizację wiedzy oraz 3) monitorowanie i raportowanie. W praktyce oznacza to, że wdrażanie nie ma polegać jedynie na uruchamianiu usług, lecz również na systematycznym zbieraniu danych, rozwijaniu badań, wykorzystywaniu wiedzy z praktyki oraz publicznym rozliczaniu postępów. WAGE, poprzez Gender-Based Violence Secretariat, ma wspierać właśnie te działania podstawowe. 

W kanadyjskiej polityce zapobiegania szczególną rolę odgrywa też Gender-based Analysis Plus (GBA Plus). Jest to narzędzie analityczne stosowane w administracji publicznej do projektowania bardziej responsywnych i inkluzywnych polityk, programów i innych inicjatyw. GBA Plus bada, kto jest dotknięty danym problemem, jak inicjatywa może zostać dostosowana do zróżnicowanych potrzeb oraz jakie bariery trzeba przewidzieć i usunąć. Analiza ta obok płci uwzględnia m.in. wiek, niepełnosprawność, pochodzenie etniczne, status ekonomiczny, geografię, język, rasę, religię czy orientację seksualną. W praktyce oznacza to, że profilaktyka przemocy jest osadzona w szerszej polityce równościowej państwa i ma być uwzględniana na etapie tworzenia polityk publicznych, a nie dopiero wtedy, gdy pojawią się skutki przemocy. Podręcznik “Together for prevention” wskazuje Kanadę właśnie jako przykład państwa, w którym takie narzędzie ogólnorządowe może służyć budowaniu zdolności administracji do uwzględniania perspektywy płci i wzmacniania wspólnego rozumienia równości.

Z punktu widzenia profilaktyki ważne jest także to, że plan krajowy nie ogranicza się do klasycznych działań „antyprzemocowych”. W jego ramach znaczenie mają również mieszkalnictwo, przeciwdziałanie ubóstwu i bezdomności, wsparcie socjalne, zdrowie, dostęp do usług, transport, infrastruktura społeczna i rozwiązania dla obszarów wiejskich, północnych i oddalonych. To pokazuje, że Kanada traktuje przemoc ze względu na płeć jako problem zakorzeniony w warunkach społecznych i ekonomicznych, a nie jedynie w zachowaniach jednostek.

Osobnym, bardzo ważnym elementem ram politycznych jest silne osadzenie działań w zobowiązaniach międzynarodowych i w relacjach z ludami rdzennymi. Plan krajowy wyraźnie odwołuje się do CEDAW (1979), Deklaracji o eliminacji przemocy wobec kobiet (1993) i Platformy Działania z Pekinu (1995). Jednocześnie podkreśla komplementarność z dokumentami zajmującymi się przemocą wobec kobiet i osób różnorodnych płciowo ze społeczności rdzennych, która w Kanadzie jest efektem głęboko zakorzenionych nierówności – i dlatego wymaga szczególnego, systemowego podejścia. Do wszelkich działań wprowadza się  perspektywę rdzennych społeczności jako współtwórców polityk, podkreśla się konieczność oddzielnych, kulturowo adekwatnych rozwiązań, a także pokazuje, że skuteczna profilaktyka musi uwzględniać historyczne i strukturalne źródła przemocy, a nie tylko bieżące działania.

Model kanadyjski odpowiada modelowi etapowemu: najpierw zbudowano federalną strategię z mocnym komponentem prewencji, następnie wspólną ramę międzyrządową, a jednocześnie wykorzystano przekrojowe narzędzie GBA Plus, które działa jak mechanizm włączania perspektywy równościowej do różnych polityk. Podręcznik “Together for prevention” wskazuje takie rozwiązania jako sensowne „kamienie milowe” na drodze do bardziej całościowej polityki prewencji, zwłaszcza wtedy, gdy państwo rozwija dopiero wspólną architekturę działań.

Kompleksowość kanadyjskiej polityki polega na tym, że: profilaktyka jest w niej rozumiana jako zmiana norm społecznych i determinant strukturalnych; za politykę odpowiada nie jeden resort, lecz sieć instytucji koordynowanych przez WAGE; wdrażanie odbywa się wspólnie przez szczebel federalny, prowincjonalny i terytorialny; działania są wspierane przez dane, monitoring i wiedzę; a całość jest zakorzeniona w polityce równościowej, narzędziu GBA Plus oraz w krajowych i międzynarodowych ramach praw człowieka.

Źródła

Government of Canada. (2017). It’s time: Canada’s strategy to prevent and address gender-based violence. https://www.canada.ca/en/women-gender-equality/gender-based-violence/gender-based-violence-strategy/its-time.html

Government of Canada. (2022). National action plan to end gender-based violence. https://www.canada.ca/en/women-gender-equality/gender-based-violence/intergovernmental-collaboration/national-action-plan-end-gender-based-violence.html

Government of Canada. (2022). The national action plan to end gender-based violence: 2022–2032. https://www.canada.ca/en/women-gender-equality/gender-based-violence/intergovernmental-collaboration/national-action-plan-end-gender-based-violence/first-national-action-plan-end-gender-based-violence.html

Government of Canada. (2021). Joint declaration for a Canada free of gender-based violence. https://www.canada.ca/en/women-gender-equality/gender-based-violence/intergovernmental-collaboration/joint-declaration-canada-free-of-gender-based-violence.html

Government of Canada. (n.d.). Gender-based violence strategy. https://www.canada.ca/en/women-gender-equality/gender-based-violence/gender-based-violence-strategy.html

Government of Canada. (n.d.). Federal-Provincial-Territorial Ministers Responsible for the Status of Women. https://www.canada.ca/en/women-gender-equality/gender-equality/forum-federal-provincial-territorial-ministers.html

Government of Canada. (n.d.). Gender-based Analysis Plus (GBA Plus). https://www.canada.ca/en/women-gender-equality/gender-based-analysis-plus/what-gender-based-analysis-plus.html

UN Women & The Equality Institute. (2023). Handbook on multisectoral national action plans to prevent violence against women and girls. UN Women. https://www.unwomen.org/en/digital-library/publications/2023/10/together-for-prevention-handbook-on-multisectoral-national-action-plans-to-prevent-violence-against-women-and-girls